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以监管转型为重点深化简政放权改革
时间:2015-09-18              字体:       

  简政放权进入“深水区”触及到监管转型滞后的深层次矛盾。当前,监管转型面临的问题相当突出,需要“啃硬骨头”。 

  金融监管转型处于重要历史关节点。无论是提振经济信心,还是加快经济转型升级,都有赖于一个健康、稳定的资本市场,需要形成标本兼治的改革行动方案。 

  适应消费需求升级大趋势,尽快在强化消费市场监管等方面取得重大突破,以形成释放内需重要保障,是监管转型的重中之重。 

  监管转型触及到深层次的行政权力结构调整,建议充分考虑监管转型的迫切性、现实性,尽快调整优化市场监管机构,形成有效性的体制保障。 

  以简政放权为重点的政府改革是本届政府的最大亮点,其在释放改革活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。但从近年来食品药品监管问题与近期股票市场的异常波动看出,监管转型滞后于简政放权改革进程,与扩大内需、拉动消费的现实需求和广大社会成员的期盼有着明显差距。总的看,监管还处于相当被动的状态,并成为简政放权纵深发展的“最大短板”。 

  总的建议是:以监管转型为重点深化简政放权改革,为全面激发市场活力、释放内需潜力、推进经济转型升级创造良好的制度环境。 

  一、把监管转型作为深化简政放权的重点 

  简政放权进入“深水区”触及到监管转型滞后的深层次矛盾。当前,监管转型面临着的问题相当突出,需要“啃硬骨头”。 

  1、监管转型滞后的矛盾问题突出。最近的股市异常波动和天津爆炸事故,从不同侧面暴露了监管转型滞后的问题:监管理念变革滞后具有普遍性;监管体制改革尚未破题,监管的漏洞比较多;监管方式比较陈旧,社会参与监管严重不到位;监管立法滞后。 

  2、监管转型滞后掣肘简政放权改革。虽然行政审批权下放仍有很大空间,但由于监管转型不到位,担心“一放就乱”成为政府部门进一步下放权力的主要顾虑。当前的一个突出问题是,“谁审批、谁监管”的传统思维方式,在实践中往往演变成了“不审批就不用监管”、“要监管就要审批”。就是说,不把事前审批与事中事后监管严格区分开来,并形成事中事后为主的监管体制,简政放权改革很难向纵深推进。 

  3、以监管转型为重点形成深化简政放权的现实路径。建议把监管转型作为深化简政放权改革的主攻方向,对现有监管体制进行总体设计和系统性重构,以此带动“含金量”更高、社会受益面更广、带动经济转型升级更直接的行政权力下放。 

  二、以监管转型破题“放管结合” 

  “放管结合”的目标在于全面激发市场活力、企业活力,主要矛盾在于监管要跟上。近两年,尽管确立了“放管结合”的改革思路,强调加强事中事后监管,但由于监管体制改革尚未破题,实践中如何“放管结合”尚未取得重要进展。 

  4、完善包括专业性监管和综合性监管在内的监管体系,实现行政审批与市场监管严格分开。建议尽快形成完善监管职责体系的具体方案,为政府部门深化简政放权创造条件。 

  (1)完善专业性监管。专业性监管机构不再行使审批权,例如中国证监会。未来资本市场实行注册制,限期取消行政审批事项,成为专业监管部门。 

  (2)完善综合性监管。更多领域采取综合性监管,形成宽职能的监管队伍。在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。 

  (3)行政审批与监管分离。一些需要保留审批事项的部门,应当成为科学规范、有效的审批部门,行政审批与市场监管在机构上严格分开。 

  5、推行法人承诺制,形成以企业信用为基础的事后监管。对必须保留审批的事项,由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单,企业法人签署对材料真实性负责和对虚假材料承担责任的法人承诺书后,审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后,监管部门在规定时间内组织现场核查,如发现企业造假,再对其进行严厉惩处。 

  6、全面实施企业自主登记制度。建议在实行“三证合一”、“一证一码”的基础上,1-2年内实施企业自主登记制度,建立全国范围内企业自主登记注册网络平台。建议鼓励支持有条件的地方组织试点。 

  7、适时取消企业一般投资项目备案制。为避免备案制转化为变相审批,建议除政府和国有企业投资之外,企业一般投资项目一律由企业依法依规自主决策,不再需要备案;民营企业投资,如不涉及公共资源,不再实施招投标。 

  三、推动金融监管转型是当务之急 

  金融监管转型处于重要历史关节点。无论是提振经济信心,还是加快经济转型升级,都有赖于一个健康、稳定的资本市场。这就需要以规范、稳定资本市场为重点,形成标本兼治的改革行动方案。 

  8、金融监管转型处于重要历史关节点,稳定资本市场牵动影响全局。这次股市异常波动中,场外配资、融资融券、股指期货等在非理性助涨助跌中扮演了重要角色。应当说,金融创新倒逼金融监管转型的特点十分突出。当前,稳定资本市场不仅牵动经济转型,还涉及到社会稳定。建议以稳定资本市场为首要任务,在破题金融监管转型上迈出实质性步伐。 

  9、尽快出台“资本市场政策托底”的一揽子的救市方案。当前“资本市场政策托底”出台了不少政策,但这些政策仍需要进一步完善,并形成制度化的安排。 

  (1)确定资本市场干预的底线。例如:承诺在股指低于某临界点时,监管部门要进行强力干预,给市场以稳定的预期。 

  (2)形成强有力的资本市场应急机制。形成财政与货币政策的联动机制,形成包括监管部门在内多部门稳定资本市场的合力。 

  (3)加快推出提振资本市场信心的重大改革方案。如服务业市场开放、结构性减税、国有企业混合所有制改革等方案,形成资本市场的实质性利好。 

  (4)以中国证券金融股份有限公司为主体形成制度化的筹资机制。“证金公司”在稳定股市中发挥了重要作用,但在危机应对上并不专业。建议形成不以盈利为目的、专业化、规范化管理的国家资本市场平准基金。 

  10、以上市公司强制分红为重点,建立以保护投资者权益为导向的资本市场监管体制。改变资本市场监管重筹资功能、轻投资者保护功能的传统监管理念和监管方式,形成上市公司对投资者负责的制度约束。 

  (1)建立强制性分红机制,形成长期不分红上市公司的退市机制。 

  (2)建立和完善针对上市公司的中小投资者集体诉讼制度。 

  (3)提高证券业违法犯罪处罚力度,形成引导价值投资、遏制过度投机的长效机制。 

  11、以统筹协调为起点,形成金融混业监管的新体制。此次股市异常波动涉及到场外配资、股权质押贷款、伞形信托等的清理和整顿,这表明稳定资本市场已不仅仅局限于证券业,还需要银行业、保险业相关监管部门的通力配合。建议加快完善“一行三会”协调机制,尽快形成混业监管的制度性、机制性安排。 

  四、以监管转型释放内需潜力 

  适应全社会消费需求升级的大趋势,尽快在强化消费市场监管、服务业市场监管和垄断行业监管方面取得重大突破,以形成释放内需的重要保障,这是监管转型的重中之重。 

  12、监管转型滞后制约内需大市场潜力的释放。当前,国内消费需求低迷有一个收入问题,但更有消费品市场监管不到位的突出矛盾:不少消费者宁愿购买高价洋奶粉也不愿意消费价格低廉的国产奶粉;随着服务型消费全面快速增长,服务业成为创新创业比较集中的一个领域,但与工业领域监管相比,服务业领域尚未形成有效的监管标准。 

  13、以建立溯源体系为重点加快消费品市场监管转型。上世纪90年代以来,美国、欧盟、日本等逐步引入了消费品全程标识追溯系统。目前国内产品溯源技术在食品、药品、化妆品、保健品、农产品等领域开始推行,但产品溯源标准参差不齐,而且主要由企业主导,难以真正获得消费者信赖。建议由质监部门牵头,建立国家层面权威的第三方消费品溯源平台,形成统一标准,实现全程溯源,保证溯源数据信息的真实性和完整性。 

  14、尽快形成服务业市场监管标准体系。从国际经验看,服务业领域监管过度会阻碍创新,监管不到位会导致企业“劣币驱逐良币”,关键问题是监管要有科学的标准。建议从发展势头快、创新速度快、容易出问题的服务业领域入手建立监管标准:在生活性服务业领域重点加快健康、教育、文化、电信等监管标准建设,在生产性服务业领域重点加快互联网金融、电子商务、研发、设计等监管标准建设。 

  五、以大数据为重点创新监管方式 

  大数据时代为实施有效的监管提供了重要的技术基础,充分利用大数据技术创新监管方式,成为降低监管中的人力物力成本、提高监管效能的重大任务。 

  15、建立大数据监管系统,实现监管部门信息共享。建议尽快从国家层面形成大数据监管平台的实施方案。 

  (1)尽快建立全国统一的信用信息共享交换平台,消除部门间信息壁垒,实现监管信息共享。 

  (2)推动监管事项全覆盖,建立实时监管机制。 

  (3)启用市场主体信用信息公示系统,工商登记及监管信息可通过互联网向社会公开。 

  (4)充分运用大数据资源实现企业信用信息互联共享,形成联合惩戒机制,实现失信企业“一处违法、处处受限”。 

  16、以专业化、技术化、标准化为重点创新监管方式。建议从我国国情出发,认真研究借鉴发达国家在这方面的成熟做法。 

  (1)逐步建立全国统一的信用标准规范体系,形成统一社会代码制度,以组织机构代码为基础对法人和其他组织进行身份标识,实现机构信用体系全覆盖。 

  (2)打造包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等在内的社会信用体系,实现社会信用体系与国际惯例接轨。 

  (3)形成精准打击的信息化监管模式,形成协调监管、随机抽查、经营者异常名录、“黑名单”等现代化监管方式。 

  (4)推动监管队伍专业化,在监管机构率先推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,突出专业技术职级在确定干部工资、福利等方面的作用。 

  17、充分发挥行业协会、商会的自律作用。近年来消费安全问题频发,不仅反映了政府市场监管职能的缺位,同时也反映了行业自律、行业规范的严重缺失。改革开放以来,虽然各行各业形成了数量众多的中介组织,但这些中介组织大多是行政机构的附属物,缺乏应有的独立性,由此使其在维护市场公平竞争中的作用十分有限。 

  (1)与政府简政放权的改革相配套,摸清“红顶中介”的家底,加快推动现有商会、行业协会的“政会分开”、去行政化。 

  (2)支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类商会、行业协会,以承接政府更大程度下放的行业管理职能,使其在行业自律、社会监督上有职有权。 

  (3)推行“一业多会”,形成有效的竞争机制,及时淘汰缺乏行业自律的商会、行业协会。 

  (4)尽快修改相关法律,对行业组织的专业性、独立性、治理框架作出规范,通过建立完善的法人治理结构,形成自己的社会责任担当。 

  18、调动包括社会公众、媒体等多方面的力量加强市场监管。在政府“唱独角戏”的条件下,即使给监管部门大量增加经费和编制,也很难全面解决监管中的矛盾与问题,出路在于调动多方力量,尤其是社会力量,形成全社会的监管合力,构建多元监管体系。 

  (1)建立健全企业信用信息公示制度,及时发布信息,接受社会公共监督。 

  (2)健全舆论监督机制,允许媒体通过新闻报道、调查、评论等多种方式,对市场主体违法行为进行监督。 

  (3)运用和规范互联网监督,支持公众利用微信、即时通信工具等新媒体对市场主体进行监督。 

  六、调整优化市场监管权力结构 

  监管转型不简单是一个技术问题,它触及到深层次的行政权力结构调整。建议充分考虑监管转型的迫切性、现实性,以强化统一性、专业性、权威性为目标,尽快调整优化市场监管机构,形成金融监管、消费市场监管、垄断行业监管有效性的体制保障。 

  19、尽快组建国家金融监管总局。除了稳定资本市场需要强化金融监管机构统筹协调之外,随着“互联网+金融”的创新层出不穷,银行业、证券业、保险业金融机构之间相互渗透和交叉的趋势不断增强,对分业监管模式提出现实挑战。从这次股市异常波动看,迫切需要整合银监会、保监会和证监会的职能,组建国家金融监管总局,形成“统一领导、分级负责、条块结合”的金融监管新体制。 

  20、尽快组建专司消费市场监管的国家市场监督管理总局。互联网时代为建立涵盖生产、流通、消费全过程的监管体系提供了重要条件。当前,不少地方政府成立了综合性的市场监管局并取得较好的效果。建议尽快整合国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局的消费品安全监管职能。这三个机构作为国家市场监督管理总局的执行局,使其成为独立性、专业化的消费品安全监管机构。 

  21、尽快建立统一的国家反垄断局。我国自2007年《反垄断法》出台以来,反垄断执法工作在国务院反垄断委员会领导下由商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查和反垄断局、国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局三个机构行使反垄断职能。从反垄断的执法实践看,由于三家反垄断机构调查及处罚难以统一协调,使反垄断的效果大打折扣。从反垄断的执法实践看,统一反垄断职能势在必行。建议整合商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查和反垄断局、国家工商行政管理总局的反垄断执法权,组建国家反垄断局。 

  七、加快推进市场监管法治化进程 

  从实践看,以行政监管为主的传统市场监管模式难以避免监管的主观性随意性,难以形成专业化、技术化、标准化的现代化监管模式,市场监管走向法治化是大势所趋。建议确立2020年基本形成法治化监管框架的改革目标,对现有监管体制进行系统性重构。 

  22、加快市场监管重要法律的立改废释。为使监管转型于法有据,建议以加快重点领域法律完善促进监管领域改革。 

  (1)适应金融监管转型的现实需求,修改《中国人民银行法》、《银行业监管法》和《证券法》,形成混业监管的法律规范。 

  (2)研究出台综合性的《市场监管法》,强化市场监管的权威性;修改《食品安全法》和《药品管理法》,实行最严格的食品药品安全监管制度。 

  (3)将反行政垄断纳入《反垄断法》,对国有垄断等相关监管内容进行清理、修改,使这些行业监管体现公平竞争。 

  (4)以行政规章为依据的城管执法越来越被动,尽快出台《城市综合管理法》,提高城市管理的权威性。 

  23、依法梳理和公布各级政府监管权责清单。与各级政府出台权责清单相适应,按照职权法定、高效便民、权责一致的要求,突出监管权责清单公开透明。 

  (1)公布各级政府监管权责清单,使每项监管事项都能够落实到具体的监管部门。 

  (2)公布监管部门权责清单,以公开化、透明化促进监管机构依法监管、规范监管程序。 

  (3)对于无法律依据的监管部门一律取消,防止因过度监管增加企业负担和抑制市场活力。 

  24、依法规范监管程序。要在各类市场监管法律法规中对监管程序进行明确界定和规范。由于我国没有一部《行政程序法》,监管程序缺乏上位法的依据,建议尽快制定出台《行政程序法》,并将监管程序的法律规范作为重要内容之一,对政府监管程序进行严格规范。